| 肯尼亚2004/2005财年预算评述 |
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| 2004-08-20 16:31 |
6月10日，肯尼亚财政部长穆维拉里阿在国会宣读了政府制订的2004/2005财年(2004年7月1日至2005年6月30日)预算报告。这是彩盟（NARC）政府执政后所做的第二次预算报告，受到各界广泛关注。2003年为彩盟执政的第一年，肯尼亚经济增长缓慢，GDP增长率仅为1.8%，民众对政府未能兑现大选承诺，尽快复苏经济，颇感失望，要求其加快经济复苏步伐的呼声日渐强烈，加上非洲地区和世界经济复苏步伐的加快，以及国际金融机构和西方各援助国纷纷恢复对肯援助给肯经济注入新的动力，在这样的背景下，该预算以“提高效率，加快经济发展步伐”为主题，强调充分利用有限的资源，大力发展社会效益和经济效益明显的行业，并调整和出台了一系列新的税收举措，显示了彩盟政府致力于推动经济加速发展、改善人民生活的决心。社会普遍认为新预算对肯的经济发展将起积极推动作用。
一、预算报告的主要内容
(一)总结肯经济发展情况
1、2003年肯经济发展情况。2003年，肯经济在国内信贷增长6.4%的基础上GDP增长1.8%。主要产业中，农业增长1.5%，制造业增长1.4%，服务业增长幅度较大，其中移动电话服务成倍增长，蒙巴萨港口吞吐量增长12%，金融部门复苏明显，金融机构税前利润增长65.9%，呆帐减少5.8%，住房建设增长2.2%，房地产增长3.0%，旅游增长18.6%。2003年肯货币供应增长13.2%，外汇储备增长19.8%，通胀率维持在3.6%，利率继续保持较低水平。国际收支增长314亿肯先令，并保持赢余，外汇储备达到1047亿肯先令，进出口保持稳定增长。肯经济呈现缓慢复苏并继续增长的态势。
2、复缓情况。2003年11月21日，肯新政府与国际货币基金组织(IMF)达成了“减贫与发展计划”，在此基础上肯成功召开了与各援助伙伴的援助会议，会后各援助伙伴承诺将在3年给肯提供共计41亿美元的援助，至此，国际组织和西方国家对肯的援助全面恢复。外援的全面恢复，给肯经济增长注入了新的动力。
(二)制定新财年经济发展战略目标
由于东非共同体（EAC）将于2005年1月1日开始实施统一对外关税，肯对外最高税率将从35%降至25%，肯每年将减少64亿先令收入，而国际反恐形势却要求肯增加对反恐方面的支出，一减一增使肯新财年预算吃紧。肯新财年预算制定的战略目标为：1、在2003年基础上巩固和促进经济加速增长；2、维持宏观经济环境稳定；3、减少银行呆帐；4、提高公共资源的利用效率；5、保持并提高对减贫项目的预算支出。为实现上述目标，首先要保障预算资金的有效利用，因此要求各部门要做到：1、确保没有新的欠款支出以及呆帐产生；2、首先解决各部门真正的坏帐；3、确保2004/5财年的减贫项目的资金的到位。同时提出了解决累计欠款和加强临时负债的管理办法。
（三）提出重点改革行业和部门
1、金融行业改革
由于上一财年提出的金融改革措施取得良好的效果，本财年将加大金融改革的步伐。为了使肯经济复苏战略顺利实施，促进收入的增加，解决就业和减少贫困，提出一个金融行业全面改革战略，包括：1、修改银行法实施细则第44条，赋予财政部长批准提高和变更银行利率和其他费率的权力；2、修改《肯尼亚中央银行法》（2000年版），引入保护贷款人利益的“In Duplum”规则，并建议成立“货币政策建议委员会”；3、货币政策方面，要求中央银行保持每年货币增长率保持在8%，并建议官方外汇储备保持在相当于4.1个月的进口额的水平；4、建议引入银行利率系统并制定实施的步骤；5、建立制定国家支付管理办法；6、对肯尼亚国家银行进行重组；7、加强银行法人治理；8、加大反洗钱力度；9、提高金融行业的供应能力、稳定性、效率和广泛性。
2、，财政政策管理
提出改善税收政策和管理水平，提高财政收入水平，以保障对公共服务预算的投入。为此，采取以下措施：1、重组肯税务局，提高工作效率；2、提高服务经济和贸易的水平；3、提高横向服务能力和效率；4、使税务局更好的迎接全球化和地区一体化带来的挑战；5、最大限度地利用有限的资源和信息。
同时，为加强税收管理，肯税务局正在升级其信息管理系统以提高征税的效率；在主要港口使用集装箱检测仪以加快货物检查力度和清关速度；加强与其他部门的联系配合，共同打击偷税和走私活动。
(四)优先发展领域以及重点行业部门
进一步确立了短期和中期的优先发展领域，包括：改善以公路、铁路和港口为主的基础设施；提供基本的社会服务，包括卫生和教育；改善安全用水、能源和安全。政府将继续深化公共管理改革，提高公共管理的水平；加快农业、旅游、金融、电信、港务、铁路等领域的私有化进程；继续加强公共安全和法律法规的建设；加强对农业和农村的扶持，按照“农业复苏战略”，增加对农业的投入，实施由政府和世行资助的“肯尼亚农业生产项目”，在第一阶段的头3年投入4千万美元。
在基础建设方面：能源??政府将拔款171亿先令，加上援助伙伴2.5亿美元的资助，用于肯电力网改造，减少电力损耗。公路??政府将实施一系列公路建设计划，包括斥资2.75亿美元重建北部走廊、建设几条新路、维修保养一批破损严重的公路，同时政府将与世行合作研究公路网连接问题。铁路??政府将进行铁路建造，以提高运载能力和铁路运行的可靠性，并准备将肯铁路与乌干达铁路进行对接。港口??为提高疏港能力，港务局将与肯尼亚铁路公司合作，在港口增加编组列车运送货物。通讯??为增加电话的容量，提高信号的稳定性并降低费用，政府将引入第二家固定电话和第三家移动电话的运营商。
在社会领域方面，上一财年增加了这方面的预算，2003/4财年该领域支出达1097.1亿先令，增长16.7%，其中教育部门支出增长20.8%，卫生部门增长9.2%。2004/5财年，政府将继续加在这方面的力度：卫生??政府将继续卫生改革，包括制订国家卫生发展计划、监督和评估卫生部门年度计、进行中期预算和年度支出审核；教育??继去年实施免费小学教育之后，政府今年的重点放在提高高等教育的水平以及提高信息技术的应用水平方面。
在贸易工业方面，上一财年采取了一些优惠措施，包括将增值税从18%降至16%，对投资用资本货物、设备等进口实行零关税，免收增值税等取得了良好的效果，今年将进行适当调整：对于零关税中的资本物、设备等须一次性进口清关，并需接受税务局的稽查；此外，该优惠政策到2006年12月31日结束。另外，鉴于有个别企业利用AGOA政策从事违法营利，为保证正当企业能正常享受AGOA的优惠政策，政府将加大对违法者的处罚力度，并建议对海关和消费税法进行修改，一旦发现违反情事，立即对其停止使用该项待遇。为打击假冒伪劣商品，建议对标准法进行如下修改：进入肯的船、航空器和其他运输工具需要征税；对假冒伪劣产品进行没收并销毁；将该法中处罚金额的50万先令提高至100万，2万提高至10万。
(五)总结上一财年收支情况，公布新财年收支计划
2003/2004财年的头9个月，肯实际收入1822亿先令，其中常规收入1433亿先令，援助拨付388亿先令；实际经常性支出1674亿先令，发展支出220亿先令；预算赤字占GDP比例为6.4%。新财年，肯目标收入为2710.3亿先令，其中常规收入2330亿先令，援助拨付380亿先令；经常性支出3539亿先令，发展支出867亿先令，赤字预计为579亿先令，占GDP的6.3%。其中220亿先令将通过向国内借款解决，另外359亿先令将通过援助伙伴的援助项目和国有企业私有化予以解决。
(六)进行税收政策调整
新财年财政收入中常规收入目标为2329亿先令，根据对宏观经济的预测，实际收入估计为2235亿先令，缺口为94亿先令，通过调整工作政策、征收电讯营业许可费等可得72亿先令，仍然有22亿先令的缺口。为填补这22亿先令的缺口，政府将进行如下税收政策的调整：
1．税收特赦令
为扩大税收基础，颁布税收特赦令，凡是在2004年6月11日至2004年12月31日期间主动向税务局登记的，可赦免此前的所得税、增值税和海关税。
2．海关关税措施
1）从出口加工区销往国内市场的货物加征2.5%的关税。
2）为解决蒙巴萨港口拥挤问题，允许每月营业额1亿先令以上的个人从事货物拼装转运业务。
3）修改《海关和消费税法》（下简称《税法》）第20条，货物必须在第一到达港申报清关。
4）无主货物的拍卖从原来需2次登报改为只要1次登报。
5）将进口货物进入保税库到申报的时间从原来的21天改为7天。
6）修改《税法》第51条，当货主申请保税许可证时，如管理当局不同意的，必须出具书面理由。
7）修改《税法》第72条，转运保税库只适用于散装货物。
8）几项增加税收的措施：
A．将卫生巾的关税从35%降至25%，免增值税。
B．对违反AGOA政策以成品冒充本地加工产品出口的商人，一经发现，将不再适用此优惠政策。
C．免关税和增值税的捐献物品严格限制在用于人道主义援助的生活必需品和教育和医疗方面的基本用品。
D．第202条，被没收货物60天内没有认领，将被拍卖。
E．增加两项产品的出口税：生皮革出口征收10先令/公斤关税；废金属出口征收3先令/公斤关税。
海关税措施将取得3.63亿的收入。
3．消费税措施
1）为防止酒精饮料流入学校，限定酒精饮料最低包装量为200毫升。
2）修改有关法律，制定石油产品经营标准。
3）酒精饮料进入保税库前需征消费税。
4）酒精饮料在进口时征收消费税。
5）本地生产酒精饮料在出厂时征收消费税。
6）为鼓励非酒精饮料行业，将天然和合成的果汁消费税率从15%降为10%。
7）将关税税率超过25%的机动车辆的超出部分关税转换成同等数量的消费税。
消费税措施将带来3.33亿收入。
4．增值税措施
1）由于目前供货商可以在一个地方向周边国家进行供货而不用在每个地方设立常设机构，因此修改该法，授予管理当局在认为适当的地方指定征税代理的权力。
2）授予管理当局对登记的公民在知道其发生销售时对其征收增值税的权力。
3）捐献物品中免增值税的物品不包括机动车辆、食品、服装和其他价值的消费品。
4）允许任何人登记成为增值税的纳税人。
5）引入电子作帐方式，从2005年1月1日起实施。
6）为鼓励用液化气取代木炭代为燃料，免征液化气的增值税。
增值税措施将带来170亿财政收入。
5．所得税措施
1）提高个人所得税起征点、扩大税级，起征点从10267先令/月调整为11135/月。
2）将免税者每月养老金数额从12500先令/月增至15000先令/月或180000
/年。
3）失业补偿金的计算：如合同有期限，则失业补偿金分摊计算；如合同无确切期限，则在随后的三年之后的补偿金将视为个人所得计算。
4）雇佣员工由雇主代为纳税的，纳税人明确人雇佣员工。
5）个人退休金从占收入的20%提高为30%。
6）增加对瞒税和偷漏税的处罚措施。
7）不允许管理当局放弃对偷漏措施的处罚。
8）明确如不采用自我申报纳税，则视由当局计征税日期与自我申报纳税日期为同一日。
9）将所得税法中关于对弃税的规定与海关法、消费税法和增值税率中的规定不符的地方进行统一。
10）允许机器出租人对用于生产的机器进行投资减让申请，前提是该机器没有进行过资本减让申请。
11）根据东非共同体的精神，对于共同体成员国的公民享受15%的征税率，此税率比其他外国人征税率低5%。
所得税法的修改案将于2005年1月1日起实施，将花费2.08亿先令。
6．其他法律法规的修改
1）民航法：修改民航法，允许税务局作为代征税者指派专人征收航空税并对违反者进行追究。
2）肯尼亚税收管理条例：修改其他法规与之相适应。
3）航空客服收费条例：允许税务局作为代征税者指派专人征收航空客服费并对违反者进行追究。
4）资本市场管理条例：对长期债券的发行进行许可管理；长期债券发行者需存入一定数量的保证金；管理当局要确保访笔保证金用于红利的发放。
5）保险法：提高处罚金额，原罚款50万先令的提高到1百万先令，原罚款5万先令的提高到20万先令。
6）出口加工厂条例：为杜绝转运货物情事的发生，修改该条例，规定出口加工区管理局在发放商务运营口许可证时要会商税务局以确保商业区与生产加工区的分离，除此之外，出口加工区的货物如需进入肯尼亚国内市场销售必须事先经过贸易部长的允许。
二、对预算报告的评价
（一）坚持减贫和经济复苏战略
2004/5财年预算基本上是根据肯去年《创造就业和财富经济复苏战略》中关于肯2003－2007年间经济发展战略的来制定的，并与去年的预算报告在经济发展战略方面，包括优先发展领域和重点行业上保持了一致，坚持了关于减贫和经济复苏的战略目标。政府在此基础上还采取了一系列加速经济发展的措施，表明了政府致力于推动经济加速发展、改善人民生活的决心。
（二）采取节支增收的措施，利用有限的资源发展经济
今年的预算强调要节支开源，利用有限的资源发展经济。在节支方面，采取了限制政府购买公务用车、限制差旅费用、限制其他政府办公费用和减少驻外人员编制等措施；在增收方面，采取了多项措施加大了税收征管力度，并取得明显的效果，截止今年6月份，经常性收入超出预算目标20亿先令，并且这种趋势还将继续下去。此外一系列税收政策的调整也将带来财政收入的增收。在增收节支的基础上，政府将有限的资源用于优先发展改善以公路、铁路和港口为主的基础设施、改善安全用水、能源和安全以及提供基本的卫生和教育等社会服务。
（三）提出了一系列减轻人民负担的措施
预算报告在增收节支的同时，也提出了一系列减轻人民负担、让利民众的措施，包括维持基础商品的价格、教师增加工资、降低雇员的税收负担、提高所得税的起征点、提高养老金比例、降低卫生巾关税并免增值税、免征养老金税、保护借款人利益、限制酒精销售等，这些措施与民众生活密切相关，可使民众获得即时好处，受到民众的普遍欢迎。
（四）财政赤字仍然居高不下，融资过分依赖外援，存在较大风险
今年的赤字预计为579亿先令，占GDP的6.3%，财政赤字仍然居高不下。其中220亿先令将通过向国内借款解决，另外359亿先令将通过援助伙伴的援助项目和国有企业私有化予以解决。这种过分依赖外援资金来解决赤字的方式存在很大的风险。如果外援资金迟迟不到位，则势必迫使政加大向国内市场借款的数量，这将导致国内利率的升高，利率的升高又将使通胀加剧，如果物价上涨，势必影响今年的经济增长目标。目前这种风险成为事实的可能性在增大。特别是最近一段时间以来，由于齐贝吉政府在修宪问题上的迟缓导致执政党内部出现分裂，加上政府内部腐败问题相继暴光，以欧盟为首的西方援助国家和其他金融机构对肯政府表示强烈不满，并联合起来对其施加压力，要求齐贝吉撤掉一批与腐败案件有牵连的部长，否则实施停缓。如果齐贝吉政府处理不好这次腐败危机，则很可能使一度恢复的外援再度中止。由此看出，预算中过分依赖外援风险太高。
（五）肯经济复苏仍任重道远
预算报告强调将有限的资源用于经济和社会效益明显的行业，这说明新政府对经济复苏的艰巨性有一定的认识。肯经济长期以来积累的问题和存在的瓶颈，如农业靠天吃饭、出口品种单一、基础设施陈旧、大量人口贫困等，难以在短期内得到解决，全球化对非洲的严峻挑战也同样在肯存在，肯经济发展仍然困难重重。虽然2003年肯经济在气候好转以及西方援助伙伴全面复援的带动下实现了1.8%的增长率，经济复苏速度有所加快，但目前肯执政党内部出现分裂、政府腐败盛行、社会治安恶化，主要援助伙伴对政府逐渐失去信心，经济复苏最终将取决于肯政府是否能够真正落实预算中的各项措施以及援助资金是否能真实落实到位。预计今年肯经济复苏速度将会有所加快，但实现彻底复苏仍然任重道远。
三、各方对预算报告的反应
今年的预算报告并不像去年一样受到广泛好评，相反，肯社会各界对新财年的预算的总体评价是批评多于好评。虽然各界认为该预算坚持了政府经济复苏的计划，在减贫方面作出了积极的努力，增加了这方面的支出，并继续在教育和卫生方面进行改革以提高对贫困人口的服务水平，对政府采取的限制政府部门购买汽车、严格控制差旅费等节支措施以及一系列的税收政策调整表示欢迎，但民众更多的是批评意见，主要包括几个方面：1、总体内容方面 除了税收特赦令外，预算报告的内容基本上是去年的翻版。很多法律法规迟迟没有出台，包括宪法的修改，这表明彩盟政府在去年的经济改革和经济建设方面的目标很多都没有实现，民众对政府处理经济方面的能力表示不满。2、预算的分配方面 认为预算的公共支出中工资和对国有企业改革部分的投入比例过高，而对于农业、旅游、渔业等部门的投入不足甚至没有投入，在政府服务方面的预算也不足，许多竞选时的许诺没有兑现，而且这种预算结构基本与去年相同，没有新的变化，不利于这些行业的发展。3、解决预算赤字的措施方面 预算的赤字仍然居高不下，今年的预算赤字为579亿先令，而且政府把解决赤字的办法在很大程度上依赖于外援资金的注入，这在外援逐渐丧失对彩盟政府信任的形势下存在很大的风险。最近由于修宪问题以及彩盟政府内部腐败问题，使得众多援助伙伴逐渐失去对彩盟政府的信心，如果外援资金不到位或者出现停缓，政府将不得不增加国内借款，这将会导致国内利率的上升，物价上涨，并引发通胀加剧，这对今年的经济增长会造成很不利的影响。
肯反对党对预算的评价比较中立，认为预算中关于降息和免税等举措是积极的，但称预算报告没有减轻农民负担的内容，也没有具体办法减少巨额的预算赤字，新增就业的问题也没有提及，并称腐败仍然是执政党面临的重大问题。
去年包括美国等西方国家和金融机构对2003/2004预算报告大加赞扬，今年随着彩盟政府施政一年多来在政治和经济方面差强人意的表现，对今年的预算报告也表现出苛刻的态度。以欧盟为首的肯主要援助伙伴在发放援款时都提出了严格的前提条件，包括肯国有企业的私有化和解决政府腐败问题。最近，欧盟对肯政府内部腐败越演越烈终于忍无可忍，并联合了其他援助国家和机构就肯政府腐败问题共同向肯政府施压，提出要总统撤掉一批与腐败案件有牵连的部长，如不照办，就实施停缓。如果停缓变为现实，则肯今年的预算将变得更为艰难。
驻肯尼亚使馆经商处
邵伟坚
2004年7月29日
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经贸新闻
